Анализът е на Института за пазарна икономика

Миналата седмица вицепремиерът Томислав Дончев заяви, че правителството в оставка не възнамерява да изпрати окончателен вариант на Националния план за възстановяване и устойчивост до Европейската комисия за разглеждане и одобрение. В деня на първото заседание на 45-ото Народно събрание пък премиерът в оставка Бойко Борисов обяви, че правителството ще „внесе плана в парламента“. Какви са следващите стъпки и има ли полезни решения в контекста на настоящата политическа ситуация?

На първо място, не е ясен смисълът на т.нар. "внасяне". Изготвянето, приемането и изпращането на националния план съвсем очевидно е прерогатив на изпълнителната власт. Изглежда, че по-скоро става въпрос за предоставяне на изчерпателен пакет информация, свързана с плана – включително последна работна версия към настоящия момент и детайлна документация по инвестиционните проекти. Това, разбира се, не е малко – към момента на интернет страницата, разработена специално в процеса на изработване и обществено консултиране на плана, е налична версия към 8 февруари 2021 г. Същевременно от изказвания на вицепремиера Дончев можем да приемем, че екипът на правителството е работил след тази дата, за да отразява становища и препоръки на засегнатите страни, експертната общност и Европейската комисия.

Всичко това създава абсурдната ситуация към днешна дата, в която партиите, които не са участвали в предходното управляващо мнозинство, критикуват плана, а правителството (вече в оставка) им отговаря, че няма как да харесват нещо, защото не са го видели и прочели. Предоставянето на пълния актуален вариант на разработеното до момента на народните представители, а и осигуряване на публичен достъп на гражданите, преодоляват поне тази пречка пред достигането на бъдещо решение.

Парламентът обаче няма особено полезни ходове. Традиционната роля на парламентарен контрол над действията на изпълнителната власт в случая не може да бъде ангажирана за постигане на някакъв смислен резултат. Законодателната власт може да блокира определено решение на правителството или да реализира политическата отговорност чрез сваляне на доверието и излъчване на ново правителство, включително и чрез нови избори. Имаме прецеденти, при които с решения на Народното събрание (в т.ч. „мораториуми“) е ограничавано упражняването на определени правомощия, присъщи на изпълнителната власт. Сега обаче парламентът изглежда не се опитва да блокира изпращането на плана, напротив – поне няколко политически партии изявиха несъгласие със заявения отказ.

По отношение на реализирането на политическа отговорност е очевидно, че правителството вече е в оставка, очевидно няма подкрепа от парламентарно мнозинство и то може да бъде сменено от избор на нов кабинет в това Народно събрание или чрез назначаване на служебно правителство в сценарий с предсрочни избори. Извън реториката от трибуната и в медиите, възможните действия в парламента са три – парламентът да не предприеме нищо, да приеме решение, с което да забрани или да задължи правителството в оставка да изпрати този вариант на плана за възстановяване, или да не вземе решение, което изглежда по-вероятно. Обратното би означавало или нововъзникналото мнозинство да даде формална положителна оценка на свършеното от предходното управление, или да поеме върху себе си отговорността за отлагането на изпращането на документа. Разбира се, съществува и почти немислимият вариант, при който народните представители в рамките на самия парламент пишат нов план – как точно обаче може да се операционализира подобно решение остава неясно.

Дори да приемем, че замесването на парламента в процеса на разработване и одобряване на националния план за възстановяване е моментен „политически шум“, това не дава отговор на основния въпрос – какво оттук-насетне. Вариантите са няколко:

Правителството в оставка все пак изпраща разработения към момента план в срок, а следващо правителство – излъчено от този парламент, служебно или дори редовно правителство след нови избори – влиза в процедура на съгласуване на корекции с Европейската комисия и Съвета;

Ново правителство изготвя бързи ограничени корекции, стъпвайки на съществуващите документи;

Ново правителство изготвя изцяло нов национален план.

Макар политическата ситуация да е труднопредвидима, все пак първият и последният вариант за действие изглеждат по-слабо вероятни. Твърде вероятно е да се постигне съгласие по преработка чрез изменение на част от приоритетите и реформите във вече разработения документ. Трябва да се отбележи и че в инвестиционния си компонент документът е резултат от разписани и остойностени проекти от отделните министерства, други институции и дори публични предприятия. Големи промени или изцяло нов план изискват време и нова изпълнителна власт с мнозинство в поне обозрим хоризонт, което да възложи на администрацията в отделните ведомства да изготвят нови проектни предложения.

Подобряване на качеството на плана и постигане на политическо съгласие около приоритетите му оправдават поемане на известен риск от забавяне. Регламентът, създал Механизма за възстановяване и устойчивост, предвижда краен срок за изпращане на националните планове за възстановяване – 30 април, но заедно с това редица изявления на представители на Европейската комисия дават сигнал, че неспазването на срока няма да доведе до фатални последици. Трябва да отчитаме и че това е изцяло нов инструмент на Европейския съюз и няма натрупани прецеденти от подходи и решения в сходни ситуации. Водещото допускане е, че забавянето не води до санкции, но е (предполагаемо) в интерес на самата държава членка.

Колко седмици или месеци е разумният срок за преработка или допълнения е трудно да се оцени. Балансът между качество на проектите, ефективност на разходите, рационалност на предложените реформи и постигане на широк консенсус от една страна, и получаване на одобрение и задействане на плана и достъп до ресурсите, от друга, трябва да вземе предвид поне следното:

Регламентът, или по-точно решението на Съвета за собствените ресурси на ЕС, все още (към 14 април) не е ратифициран от 10 страни членки. Същевременно ратификацията в Германия ще трябва да се съобрази с решение на Конституционния съд. Дали целият процес ще приключи към юли, или ще се проточи е трудно да се прогнозира, но така или иначе към момента дори да имахме готов и приет от ЕК национален план, това не би позволило достъп до ресурс.

След одобряване на плана България може да получи 13% от общия размер на безвъзмездното финансиране под формата на аванс. Казано просто, всяко забавяне „отмества“ получаването на тази сума напред във времето.

Прагматичното съображение е дали се търси вариант авансът да постъпи още през 2021 г. и да бъде на разположение за покриване на ликвидни нужди през тази бюджетна година, или бъдещото правителство ще планира този приход за 2022 г.

Трябва да се отчитат и правилата на механизма, според които 70% от предвидените разходи за инвестиции трябва да са договорени до края на 2022 г. Колкото по-късно планът получи окончателно одобрение, толкова по-кратък ще е периодът, през който бенефициентите ще могат да финализират проектите, проведат процедури по обществени поръчки и сключат договори с изпълнители след всички стъпки по евентуално обжалване.

При всички случаи и дори при допускане за значителна гъвкавост в сроковете, промените все пак трябва да се финализират в обозрим период.

Какво може да се промени в националния план относително бързо?

Големият фокус на обществената и политическата дискусия, разбираемо, е върху инвестиционния компонент, т.е. кои проекти ще се реализират. Евентуалните промени все пак трябва да попадат в ограничителната рамка на самия механизъм. Така например поне 37% от разходите ще трябва да са обвързани с "позеленяване", а поне 20% - с дигитализация. В този смисъл, инвестициите трябва да подкрепят трансформация и преструктуриране на икономиката, а не какви да е помощи и трансфери за бизнес или домакинства. Същевременно проектите трябва като цяло да включват дейностите и мерките, посочени в Годишната стратегия за устойчив растеж за 2021 г. на ЕК – включително например дейности по саниране на сгради, които са обект на силна (и до голяма степен – оправдана) критика, преквалификация и обучения, ускорено въвеждане на широколентови услуги и 5G мрежи и т.н. Най-важното обаче остава постигането на политически и обществен консенсус около промените – засега няма монолитно ново управляващо мнозинство с вече договорени общи приоритети, които да бъдат включени в плана, а новите предложения трябва да минат и нов кръг публично консултиране с гражданите и засегнатите страни.

В същото време, както в процеса на обсъждане през последните месеци, така и при подновените дискусии по плана предлаганите реформи остават като че ли встрани. А още при създаването си целият инструмент беше подчинен на философията "пари срещу реформи" – с идеята, че финансовият ресурс подкрепя краткосрочното възстановяване през публичните разходи, но държавите членки се ангажират да променят политиките си, за да насърчат преструктуриране и  модернизиране на икономиките и по-висока конкурентоспособност в дългосрочен план.

За България това означава правителството да се ангажира с реформи, които да подобрят качеството и достъпа на образованието, да повишат ефективността на социалното подпомагане, за да се постигне намаляване на бедността, подобрят бизнес средата, да гарантират справедливо и ефективно правосъдие, да ускорят въвеждането на електронно управление и т.н. В последния публично достъпен вариант на плана този компонент беше като че ли неглижиран. От една страна, полетата с действия и мерки, които да адресират препоръките към България в рамките на Европейския семестър бяха оставени празни („ще се допълни“). От друга, в основните области на въздействие част от реформите бяха описвани съвсем общо, много често до степен „ще се приеме нов закон …“, без обаче да се дава ясна заявка за визията и посоката на промените и очакваните дългосрочни ползи от реформите.

Ако съдим от внесените дори само за денонощие предложения за законодателни промени, сред формиращите ново мнозинство има сериозна готовност за разнообразни реформи. Предстои обаче координация и постигане на съгласие поне по безспорните идеи за промени и оттегляне на откровено популистки предложения. Всъщност, консенсусът около преработването и одобряването на плана за възстановяване ще се превърне и в тест за възможността за ново управление.  Заедно с това, неизбежното „бързане“ с преработката на плана може да се превърне в катализатор за незабавен порив за структурните реформи още в първия месец на едно ново управление, вместо отново да слушаме обяснения и извинения, че „не е сега моментът“. Напротив – точно сега е моментът. Още повече, има и финансов стимул. Получаването на финансиране в рамките на механизма не следва харченето на парите по инвестиционните проекти, а достигането на определени ключови етапи, обвързани с изпълнение на реформите – колкото по-рано се реализират обещаните реформи, толкова по-рано България ще получава достъп до нови средства.